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FAO農藥管理官員顧寶根先生接受本刊記者專訪談新頒布的《農藥管理條例》

發布時間:2017-04-10 來源:《農藥市場信息》傳媒 作者:顧旭東

2月8日,國務院通過了新修訂的《農藥管理條例》(以下簡稱《條例》),4月1日,農業部農藥鑒定所正式對外公布。該條例也將于2017年6月1日實施。那么新修訂的《農藥管理條例》將對我國農藥行業將帶來哪些影響?該條例與發達國家農藥管理法規有哪些異同點?聯合國對農藥管理又有哪些要求?帶著這些問題本刊記者專門采訪了原農業部農藥檢定所副所長、現聯合國糧農組織(FAO)農藥管理官員顧寶根先生。


農藥不僅是重要的農林業生產物資,也是農產品質量安全和環境污染的主要風險因子,因此,各國對農藥實現嚴格的管理。我國自1978年實行登記制度以來,農藥管理工作不斷完善和發展,特別是1997年《農藥管理條例》的頒布,使農藥管理走上了法制化的軌道。而隨著社會主義市場經濟的發展、行政審批的改革、公眾對食品安全和環境保護要求的提高以及農藥產業的深度國際化,農藥管理環境和要求發生了巨大變化。2013年,國際糧農組織(FAO)和世界衛生組織(WHO)聯合頒布了《國際農藥管理行為守則》(以下簡稱《守則》),系統闡述現代農藥管理的理念、制度、方法和要求。


本文通過對顧寶根先生的采訪,把我們制訂的農藥管理制度與一些國際農藥管理法規及做法進行比較,使我國的農藥管理制度更加完善、科學、合理,并使新頒布的《農藥管理條例》對中國的農藥管理帶來根本性改進和提高。


記者:中國與有關國家農藥管理制度的比較主要存在哪些差異?


顧寶根先生:由于各國農藥生產和使用、管理歷史、技術和資源等的差異,所采用的農藥管理制度有所不同,概括起來可以分成3種類型。一種是以歐美發達國家為代表的管理制度,其特點是制度健全,全程管理,并以安全風險防控為核心;第二種以中國和巴西等經濟轉型和中等發達國家為代表的管理制度,其特點是制度相對健全,但不完整,對各種農藥風險和違法行為還不能進行全程管理:第三種是發展中國家的管理制度,由于受管理資源和能力限制,管理制度相對簡單,以登記為核心。表1就中國新舊農藥管理制度與美國、泰國和FAO《守則》進行了比較,從中可以看出,中國新舊農藥管理制度以及與美國、泰國和FAO《守則》農藥管理制度的主要區別。


表1中國、美國、泰國和FAO《守則》農藥管理制度對比

管理內容

   中國(老制度)

   中國

(新制度

美國

泰國

FAO守則要求

企業管理

企業核準定點許可

生產許可

生產企業備案制度

一般企業管理

要求企業符合工程標準和安全、環保以及質量管理要求。

產品管理

登記,生產許可/生產批準文件,產品標準

生產許可

登記

登記

要求實行農藥登記制度

生產管理

質量抽查制度

企業生產記錄

企業生產臺帳制度

生產、儲存情況報告制度

要求符合質量要求

經營管理

沒有經營許可

經營許可

經營許可,特殊農藥經營許可銷售臺帳制度

經營許可,儲存條件和情況通報制度

要求設立經營許可制度

施藥器械管理

未規定

要求對施藥器械進行鑒定

專業施藥人員管理

未規定

限制性農藥使用者執照管理

要求農藥使用者領取執照或許可管理制度

產品召回

產品召回

產品召回制度

產品召回制度

要求召回問題產品

安全事故監測

規定監測農產品農藥殘留

有規定

系統全面的監測制度

法規沒明確

要求建立安全事故監測制度,并全面監測食品、飼料、飲用水、環境和居住地區的農藥殘留。

登記產品的再登記

對問題產品開展特殊評審

再評價

定期(15年)再登記

2008年修改法規求對所有產品進行一次再登記

要求開展再評審或再登記制度

廣告管理

另有規定

要求立法約束廣告行為

儲運管理

要求符合有關國際準則

進出口管理

對進口管理

要求出口國保證產品質量,履行國際公約

小作物登記

另有規定

法規明確


廢棄物和廢包裝

有規定,不明確

有規定

法規明確

要求建立安全處理制度

 


記者:國際先進農藥管理制度有哪些主要特點?


顧寶根先生:世界各國的農藥管理不斷完善和發展,其中歐美發達國家農藥管理歷史長,法規健全,制度全面,方法有效,體系完整,逐步形成了符合市場經濟體系的現代農藥管理體制,而巴西、阿根廷和泰國等眾多發展中國家對農藥的管理亦效仿歐美發達國家,她們均具有以下共同的特點。


健全的法規。早在1905年法國就頒布了《農藥管理法》,隨后,各國陸續頒布了單獨的農藥管理法規,如美國(1910年)、加拿大(1927年)、德國(1937年)、澳大利亞(1945年)、奧地利(1948年)、日本(1948年)、英國(1952年)、瑞士(1955年)和韓國(1955年)等。除法規外,發達國家及國際組織起草發布了一系列涉及登記、試驗、實驗室管理、經營、使用指導、監督執法、風險監測、廢棄物處理等的管理和技術規范,構建了完整的技術管理體系,使農藥管理不僅有法可依,也有標可循。


完整的制度。農藥管理涉及生產、經營、儲運、廣告、使用、國際貿易和廢棄物處置等領域和行為,FAO《守則》要求對農藥實現全生命周期管理(life-cycle management),以避免或減少農藥對人、動物和環境的各種不利影響。發達國家制定了包括農藥登記、企業登記備案、企業生產記錄和檢查、經營許可、安全事故監測通報、問題產品召回、施藥器械審核、使用監管和服務、廢棄農藥及廢棄包裝物處理、登記資料保護、再登記和進出口監管等的一系列管理制度。


科學的機制。發達國家農藥管理是針對農藥生命周期可能發生的違法行為和安全風險環節而設置管理制度的,各種制度相互銜接,形成了一個完整的管理鏈條。通過登記管理,可確保產品的質量、效果和安全;通過經營許可,能確保市場秩序的規范;通過企業生產記錄和核查,以確保企業合法生產和銷售;通過使用監管和指導,提高安全使用水平;通過安全事故監測,降低各種安全風險;通過廢棄藥劑和包裝處置,減少環境污染;通過進出口監管,切實履行國際公約;通過強化處罰,規范市場秩序等。


細化的規定。FAO《守則》內容覆蓋農藥管理、農藥檢測、風險減少、管理技術要求、供應與使用、供銷與貿易、信息交流、標簽、包裝儲存及處置等12章67條款,其中文版為14143字。美國《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑》(FIFRA)則包含登記、企業備案、銷售、進出口、處罰、部門職責和經費等34章共115個條款,內容全面。以登記為例,美國分成農藥登記、再登記、試驗使用許可、特殊評審和登記取消、小使用登記等6章34條。規定的細化有利于執行和操作,確保依法行政,公正公平。可喜的是中國剛剛頒布的新條例已經得到了很好的補充完善,已經逐步向發達國家農藥管理制度和FAO《守則》靠攏。


嚴厲的處罰。發達國家對違法行為處罰十分嚴厲,因而形成了良好的誠信體系。以美國為例,FIFRA規定,違反規定銷售使用限制性農藥(如高毒農藥)的,對專業植保服務機構和人員,可以處以25000美元罰款,或一年拘禁,或同時處罰;即使是個人(如農民)自己違規使用,也要處以不超過1000美元罰款或30天的行政拘禁,或同時處罰;而企業違法生產,將面臨停產甚至關門的風險。嚴厲的處罰,高昂的違法成本,使企業、經銷商和使用者(農民)都不敢有違法行為,從而形成良好的生產和市場秩序,農藥使用也比較規范。我國新條例在這方面也得到了很好的補充修訂,必將對生產經營假冒偽劣產品的行為形成有力震懾,也必將有力促進農藥市場朝著健康有序的方向發展。


完善的體系。農藥管理具有很強的專業性,FAO《守則》要求各國成立農藥管理機構從事農藥登記及相關管理工作。發達國家都成立了專門的農藥管理機構,實行專業化管理,確保管理的水平和質量。同時發達國家形成了自上而下有效的管理機制,以美國為例,聯邦政府以農藥登記管理為主,而地方政府開展企業核查、市場監管和使用監管及指導等工作,規定了企業、協會、非政府組織和使用者等的相關責任和義務,形成各方共同參與的社會管理責任體系。如農藥廢包裝的回收處置,通過立法,主要由企業和工業協會來承擔。


記者:您認為新條例修訂前中國農藥管理制度主要存在哪些問題?


顧寶根先生:1997年中國頒布的第一部《農藥管理條例》對農藥生產、經營和使用等各個環節的管理進行了規定。然而,由于受當時形勢和環境所限,農藥管理制度不夠先進、不太完善,與目前的行業發展要求、社會對農藥管理要求、經濟體制和行政審批改革之間存在較大差異,與國際通行做法也不符合。具體來說存在以下幾個方面的不足。


市場準入制度復雜。原《條例》規定,我國農藥市場準入制度有3種許可、1個標準,即企業核準定點、農藥登記、生產許可和標準審定,其中企業核準由工信部負責,登記由農業部承擔,而生產許可又分為生產許可證和生產批準文件,分別由國家質檢總局和工信部辦理,產品標準由質檢局審批。世界各國都采用農藥登記一種許可制度,而生產企業實現備案制度。從技術層面來說,農藥登記、生產許可和產品標準的審查內容存在重復,設置了不必要的多重審批。這種多頭管理、重復許可,不僅增加了企業負擔,而且各部門政策的不一致(如乳油產品生產許可與登記政策不同,產品標準審核與登記的不一致),更使企業無所適從,增加了企業研發和生產成本及投資風險;同時企業核準等制度由于缺乏監督執法,使非法生產現象難于抑制。


市場監管制度缺失。市場是農藥生命周期中最易出現問題的環節,因此不論是發展中國家還是發達國家,幾乎都實現經營許可制度。我國最初制定《條例》時,農藥經營主體以供銷社和植保部門等集體單位為主,因此沒有開放經營,也沒有設立經營許可制度。而目前的農藥經營以個體為主,主體復雜,形式多樣,使經營環節不僅不斷出現售假和聯合制假等違法行為,也因經銷商沒有履行告知購藥農民安全用藥知識的義務,導致農藥過量使用、作物藥害和殘留超標等安全問題,給農業生產、農產品質量安全和生態環境構成危險。


全程管理制度缺位。農藥管理應當對市場準入、生產、銷售、儲運、使用到廢棄物處理和廢包裝回收等實現全程管理,從而控制違法生產,避免產生各種安全風險。過去我國農藥管理的特點是重許可、輕監管,重管理、輕服務,重處罰、輕規范,對許可審批各部門抓得緊,但對于事后監管、使用指導和風險防控等重視不夠,使農藥管理斷層、脫節,沒有形成完整的管理鏈條,不能實現系統有效的全程管理,各種違法行為和安全問題自然難以有效杜絕。


安全風險防控薄弱。農藥是有毒物質,使用、處置不當,容易引起作物藥害、殘留超標、人畜中毒、水土污染和毒害生物等安全問題,影響農業生產、食品安全、人體健康和生態環境,因此,農藥安全風險防控是農藥管理的主要任務。原管理制度主要集中在審批和監管執法,還沒有系統開展安全事故監測通報、藥害事故預防和處置、農藥環境污染監測預防、問題產品召回和廢棄包裝物回收處置等相關工作,為此應當加強安全風險產生要素及環節管理,構建貫穿農藥生命周期的安全風險防控機制。


記者:作為FAO農藥管理官員,您對中國新頒布的《農藥管理條例》有何看法?


顧寶根先生:FAO/WHO的《農藥管理行為守則》要求對農藥實行生命周期的全程管理,并鼓勵政府、企業、協會、經營者、使用者和非政府組織等有關各方共同參與,構建社會共治制度,確保農業生產安全,減少農藥對健康和環境的負面影響。新條例在管理制度方面有許多創新,使中國農藥管理更加科學、合理、嚴厲和有效。一是全程管理體系更加完善。新條例對企業生產、經營許可、規范使用、產品召回、廢棄物處理等新增了管理制度和要求,管理環節覆蓋了農藥的各個環節。二是管理制度更加合理,最大特點是將農藥登記、生產、經營和使用等的管理職責和權限都集中到一個部門,并建立了從生產到銷售再到專業使用的建檔制度,有利于統一權力責任,優化監管手段,提高管理效能。三是風險防控更加嚴密。臨時登記的取消、試驗單位的認證、登記后再評價加強、使用事故監測、違規使用的處罰、問題產品召回、廢棄物處理、生物農藥和先進藥械的推廣、農藥使用培訓、專業防治的推進等規定,無疑有利于安全風險的預防和控制。四是法律責任更加明確。新條例對農藥相關方的行為都規定其法律責任,違規處理的力度更大,這無疑有利于提高條例的執行效果。總之,新條例對中國農藥管理制度進行了顛覆性改進,使中國農藥管理越來越與國際接軌。


隨著新的《農藥管理條例》的出臺和實施,我國的農藥管理法規和制度逐步與FAO和WHO的《國際農藥管理行為守則》及世界發達國家的接軌,從而滿足新形勢下對農藥管理制度更高的要求。而本次通過對聯合國糧農組織(FAO)農藥管理官員顧寶根先生的專訪,讓我們更深刻地了解到中國《農藥管理條例》修訂的必要性以及未來將對中國農藥管理制度以及農藥行業發展帶來的影響和變化。相信只有通過建立與國際接軌的行政許可制度,設立農藥經營許可制度,健全農藥全程管理,強化安全風險監管,重視技術服務和指導,構建社會責任體系,才能完善我國的現代農藥管理體制和機制,從而對農藥實現全面、有效管理,保護農業生產,保障食品安全,保護人體健康,保護生態環境,促進農藥行業的持續健康發展。



編輯人員:管理員,顧倩倩聯合編輯
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